Resumen del seguimiento de la Meta

Fortalecer la estructura institucional del sistema educativo.

La estrategia 09.1.1 del Plan Estratégico de Educación 2017-2020 (PEE 2017-2020) busca fortalecer la estructura institucional del sistema educativo e incluye las siguientes acciones: actualizar e implementar el marco jurídico del sistema educativo dominicano; fortalecer el proceso de desconcentración, orientándolo hacia la mejora de los resultados de aprendizaje y a la gestión institucional; dar seguimiento al proceso de rendición de cuenta de las juntas descentralizadas; revisar los mecanismos de participación de las juntas descentralizadas, su composición y su relación con la gerencia educativa.

Desde el inicio del mandato en agosto de 2016, el nuevo ministro de Educación centro su interés en el fortalecimiento institucional del MINERD. En una reunión extraordinaria con los miembros del Consejo Nacional de Educación celebrada al poco de iniciar su andadura en el Ministerio, el ministro reiteró que su gestión se enfocará en el fortalecimiento institucional con la integración de todos los sectores vinculados al sistema. Pocos meses después, en una Nota de Prensa del MINERD, se afirmaba que la transformación institucional en el Minerd y sus ocho institutos descentralizados se llevará a cabo sobre la base de un diagnóstico emanado de un estudio ordenado a una firma internacional.

Una de las primeras medidas adoptadas fue la creación de varios gabinetes de gestión, entre los que se encuentran el Gabinete Ministerial, que está integrado por los seis funcionarios de más alto nivel del ministerio y los ocho directores de los organismos descentralizados del mismo, el Gabinete Administrativo- financiero, el Gabinete Técnico Pedagógico, el Gabinete de Control y Gestión de la Calidad Educativa, el Gabinete de Gestión Territorial, el Gabinete de Infraestructura, el Gabinete de Seguridad y el Gabinete de Comunicación. A lo largo del 2017 se crearon la Dirección General de Gestión Ambiental y de Riesgos y la Dirección General de Rehabilitación de Edificaciones Escolares, y se remodelaron otras direcciones del departamento.

El 22 de septiembre de 2017 se aprobó la Orden Departamental 21-2017 que instituye el Plan de Reforma y Modernización Institucional para la Calidad Educativa (PREMICE) y sus mecanismos de formulación y gestión, cuyo objetivo es la generación de una nueva institucionalidad del sistema educativo dominicano que confiera sostenibilidad de largo plazo a la política pública de mejora de la calidad de la educación, denominada Revolución Educativa.

Por último, a lo largo del año se han completado, y están pendientes de aprobación los Manuales Operativos de Regional y Distrito Educativo y del Manual de Organización y Funciones del MINERD. También se ha anunciado el inicio del proceso de modificación de la Ley 66-97, General de Educación.

El segundo pilar de la estrategia 09.1.1, es la desconcentración, en particular, las juntas descentralizadas de centros, distritos y regionales. En este sentido se han realizado algunos progresos en la conformación, reestructuración y legalización de las juntas descentralizadas de centros, pero a finales de 2017, solo 734 juntas de centros educativos reunían todos los requisitos para recibir transferencias directas (junta debidamente conformada y legalizada, con RNC emitido, cuenta corriente operativa e inscripción en el Sistema de Gestión Financiera, SIGEF).

Por otro lado, y esto es particularmente grave para la gestión escolar, el MINERD no ha aportado a los centros educativos todos los recursos presupuestados para ellos. De los 4,038 millones de pesos presupuestados para transferir a las juntas de centros, solo llegaron a devengarse 2,272 millones (un 56 % del total).

Eficientizar los procesos administrativos del Ministerio de Educación

Estrechamente relacionada con la estrategia anterior, la estrategia 09.1.2 de la meta 9 del PEE 2017-2020 consiste en eficientizar los procesos administrativos del Ministerio de Educación. Las acciones previstas son: rediseñar los manuales de políticas y procedimientos del área administrativa y financiera; desarrollar el Sistema de Evaluación del Desempeño; implementar el Sistema de Información Financiera; implementar el módulo de presupuesto del ERP para monitorear la ejecución presupuestaria del MINERD; reorganizar el Centro, el Distrito y la Regional de acuerdo a los Manuales Operativos; redefinir competencias de Sede, Regional, Distritos e Institutos Descentralizados del Sistema y del Consejo Nacional de Educación; desarrollar un Sistema de Información para la Gestión de Calidad que articule los sistemas de información existentes.

Las informaciones disponibles sobre lo realizado en relación con esta estrategia no permiten apreciar avances sustanciales en su implementación. En los cinco procesos clave que el Ministerio había identificado a fines de 2016 (Reclutamiento, selección y contratación de docentes y no docentes; Contratación de compras de bienes y servicios; Adquisición de libros de texto; Recepción, distribución y descargo de bienes; y Pago a proveedores) no se reportan modificaciones importantes. La selección y contratación de docentes y no docentes continúa realizándose según los procedimientos habituales, aplicándose el sistema de concurso para la contratación de docentes y sin un sistema transparente de contratación en el caso del personal no docente. El procedimiento de contratación de bienes y servicios no ha tenido tampoco cambios sustanciales en su tramitación. En noviembre de 2017, se aprobó una nueva normativa de evaluación de medios y recursos para el aprendizaje, pero no se ha realizado una convocatoria para la evaluación y aprobación de nuevos recursos. Tampoco se reporta la adopción de medidas especiales para mejorar la distribución de bienes. El pago a proveedores está sometido a una nueva normativa, el Decreto N° 15-2017, que ha introducido el “Certificado de apropiación presupuestaria” como requisito previo a la contratación, lo que permitiría agilizar los procesos de pago. Sin embargo, a lo largo del año 2017, han continuado las quejas de los constructores de instalaciones escolares y los proveedores de la alimentación escolar por los retrasos en sus pagos.

La reorganización de los distritos y regionales de acuerdo a los manuales operativos respectivos está pendiente de la aprobación de estos instrumentos normativos, y no se reportan avances en cuanto a la reorganización de los centros educativos según el manual aprobado para ellos.

Desde el área financiera se reporta la creación, junto al departamento de tecnología, de una plataforma de prueba que por el momento funciona como un archivo general que consolida todas las informaciones y documentos que tienen entrada y salida de la dirección financiera.

El Sistema de Información para la Gestión Escolar de la República Dominicana SIGERD que fue completamente renovado en los años 2015 y 2016, continua su consolidación en el año 2017, aunque el Ministerio sigue teniendo dificultades para aportar datos y estadísticas básicas actualizadas. El último anuario de estadísticas educativas es del año escolar 2015-2016.

Fortalecer el desempeño institucional y la transparencia del Ministerio de Educación

La estrategia 09.1.3 del PEE 2017-2020 está orientada a fortalecer el desempeño institucional y la transparencia del Ministerio de Educación. Las acciones incluidas en esta estrategia son: definir estándares de excelencia para cada unidad dentro del Ministerio que incentive asumir la responsabilidad de los procesos; definir el proceso de gestión de desempeño del MINERD; definir las líneas base y métricas en todo el Sistema Educativo (Centros, Distritos, Regionales, Sede) que sean simples, accionables, orientadas a resultados y con tiempos claros; crear reportes de desempeño estandarizados con un sistema de incentivos o consecuencias para la entrega a tiempo de las tareas acordadas; institucionalizar los equipos de revisión de resultados y los diálogos de desempeño basados en los datos e información; crear canales transparentes de comunicación y empoderamiento sobre expectativas, metas, objetivos y resultados en todas las áreas del MINERD; velar por la eficacia y la eficiencia del sistema educativo nacional, incluyendo los colegios privados, mediante acciones permanentes de monitoreo y supervisión; ampliar y fortalecer la aplicación de las normas de ética y transparencia en el marco de las normativas vigentes; implementar un mecanismo periódico de seguimiento a la gestión del Plan Estratégico; implementar las Normas Básicas de Control Interno (NOBACI) en los procesos del Ministerio.

El conjunto de acciones incluidas en la estrategia 09.1.3 son muy diversas entre sí, como también lo es el nivel de avance alcanzado en el último año.

Un primer conjunto de acciones va encaminado al establecimiento de métricas y estándares de excelencia en los distintos niveles y unidades del Ministerio, así como sistemas de diálogo de desempeño y de revisión de resultados. Los avances en estas acciones han sido pocos a lo largo del año 2017. El MINERD reporta la formulación de un Sistema de Gestión del Desempeño Institucional que implicó la definición de Modelo de Indicadores de Calidad de centro educativo. Este sistema no ha sido, sin embargo, aprobado formalmente ni se ha iniciado su implementación.

Otra de las acciones contempladas es la implementación de un mecanismo periódico de seguimiento a la gestión del Plan Estratégico del MINERD, algo que puede considerarse alcanzado tras la aprobación por el Consejo Nacional de Educación del Plan Estratégico 2017-2020 y su total incorporación al Sistema de Seguimiento de Metas Presidenciales (SIGOB). El MINERD ha comenzado a publicar, además, informes de seguimiento periódicos de las metas presidenciales del área educativa.

Por último, el MINERD reporta que está inmerso en el proceso de implementación de las Normas Básicas de Control Interno (NOBACI). En el año 2017, se procedió a la realización de diagnóstico institucional y se avanzó en la elaboración del Plan de Acción. Para el año 2018 se espera lograr mejoras significativas que permitirán cambiar la valoración actual a un nivel superior, dentro de la escala de calificación de NOBACI. 

Modernizar la función de Recursos Humanos hacia la administración estratégica del talento humano

Modernizar la función de Recursos Humanos es el objeto de la estrategia 09.1.4 del PEE 2017-2020. Entra las acciones relevantes de esta estrategia se encuentra rediseñar, automatizar e implementar los procesos de Recursos Humanos; implementar un sistema de atracción, selección, desarrollo, mantenimiento y desvinculación del personal administrativo; gestionar el clima organizacional y la cultura organizacional; y rediseñar la estructura de puesto y reorganizar la nómina del MINERD.

A lo largo del 2017, la Dirección de Recursos Humanos ha reformado y fortalecido su estructura en particular a través de la Orden Departamental Nº 16-2017, que regula las Unidades de Recursos Humanos de las Direcciones Regionales y Distritales, que se crean bajo la dependencia técnica y operativa de la Dirección General de Recursos Humanos, con la finalidad de ejercer el control interno de los procesos de personal gestionados en las instancias territoriales.

En el marco de la política de creación de un sistema de carrera para el personal administrativo, se elaboró el Manual de Inducción, Acuerdo de Inducción y Socialización.

En el proceso de reorganización de la nómina, el MINERD realizó una auditoría a las nóminas de las 18 regionales y sus respectivos distritos y centros educativos que dio lugar a un fuerte enfrentamiento con la Asociación Dominicana de Profesores entre julio y septiembre de 2017. La auditoría de la nómina permitió conocer muchos casos de docentes (hasta un 32% del total, según fuentes ministeriales) que no prestaban servicios en el lugar que estaban designados, sino en otros centros a donde habían sido trasladados sin el debido registro de cambio. Sin embargo, de los 8,098 docentes que vieron bloqueadas sus cuentas en el mes de julio, finalmente 1,680 presentaban algún tipo de irregularidad y 130 estaban en la nómina sin trabajar. Del resto, 647 docentes tenían menos carga laboral que la correspondiente al salario que recibían; 309 docentes estaban laborando en colegios privados sin mediar acuerdos institucionales oficiales; y 594 docentes habían abandonado las aulas sin haber agotado el debido proceso de jubilación o pensión. El alto porcentaje de docentes que vio bloqueada su cuenta, para ser readmitido después, invita a pensar si hubiera sido conveniente aplicar algún filtro adicional de comprobación antes de proceder a la medida de suspender el pago.

El 22 de noviembre de 2017, el Consejo Nacional de Educación aprobó la Ordenanza Nª 24-2017 que reglamenta el sistema competitivo de selección de directores regionales y distritales. La norma, que también suscitó desde el primer momento el rechazo de la ADP, abre por primera vez la posibilidad de seleccionar a directores de regionales y distritos con arreglo a procedimientos selectivos basados en mérito y capacidad.

Mejorar la inversión en educación preuniversitaria y la calidad del gasto

La estrategia 09.1.5 del PEE 2017-2020 está orientada a mejorar la inversión en educación preuniversitaria y la calidad del gasto.  Las acciones asociadas son: aumentar progresivamente la inversión en educación y mejorar la calidad del gasto, atendiendo a criterios de programación por productos y servicios y programación por resultados; programar los recursos presupuestarios del Ministerio de Educación para proveer una educación integral y de calidad; asignar presupuesto a las Asociación Sin Fines de Lucro (ASFL): y generar mecanismos continuos de rendición de cuentas en todas las etapas del ciclo presupuestario.

El Gobierno, tanto en el año 2017 como en el proyecto de presupuesto para el 2018, honró el compromiso de dedicar un 4% del PIB al presupuesto de educación.

El MINERD, por su parte, demostró tanto en 2016 como en 2017, una alta capacidad de ejecución presupuestaria, alcanzando tasas de un 97.98 % de lo devengado sobre programado en el año 2016 y hasta un 99.36 % en el año 2017.

La comparación entre el presupuesto inicialmente aprobado por programas y lo realmente ejecutado aporta informaciones relevantes sobre los cambios operados a lo largo del año en el presupuesto entre los distintos programas.

Programa

Presupuesto   inicial

Presupuesto   ejecutado

% ejecutado sobre inicial

% ejecutado sobre total

01 - Actividades centrales

12,705,779,862  

  14,581,990,795  

115%

10.26%

11 - Servicios Técnicos Pedagógicos y Sup.

 4,231,869,794  

    2,466,681,770  

58%

1.73%

12 - Servicios de Educación Inicial.

   4,924,769,614  

       3,971,599,223  

81%

2.79%

13 - Servicios de Educación Básica.

  52,182,378,462  

   53,200,313,700  

102%

37.42%

14 - Servicios de Educación Media.

  21,127,102,061   

   21,578,345,097  

102%

15.18%

15 - Servicios de Educación de Adultos.

  6,152,077,655  

     5,445,926,852  

89%

3.83%

16 - Servicios de Bienestar Estudiantil

  17,620,732,797  

   18,836,619,225  

107%

13.25%

17 - Const y Rehab. de Planteles Escolares

13,269,540,192  

    10,824,783,166  

82%

7.61%

18 – Form. y Des. de la Carrera Docente.

    3,700,161,834  

       3,026,056,240  

82%

2.13%

98 – Admin. de Contribuciones Especiales.

    6,979,142,729  

       8,158,451,751  

117%

5.74%

99 – Admin. Activos, Pasivos y Transf.

   105,565,000  

          96,222,600  

91%

0.07%

Como puede apreciarse en el cuadro anterior, en los programas de Actividades Centrales, Servicios de Educación Básica y Servicios de Educación Media, todos ellos con un componente muy importante de gastos de personal, se acabó gastando más que lo inicialmente presupuestado. También en el capítulo de Administración de Contribuciones Especiales que incluye las transferencias a la Seguridad Social y al Seguro de Maestros (ARS SEMMA), y en el capítulo dedicado a Servicios de Bienestar Estudiantil, que incluye alimentación escolar, esencialmente. El capítulo de Construcción y Rehabilitación de Planteles Escolares sufrió una reducción de casi 2,500 millones de pesos, como consecuencia de los retrasos en la ejecución de las obras, sobre todo en la construcción de CAIPIs (RD$ 1,293 millones menos). También hubo reducción de fondos en la Formación Docente, en Servicios de Educación Infantil, en Servicios de Educación de Adultos y, en un alto porcentaje, en Servicios Técnico-Pedagógicos y de Supervisión, una de cuyas principales partidas es la coordinación de Medios Educativos, que tenía un presupuesto inicial de 1,876 millones de pesos y acabó ejecutando 960 millones (un 51 % de lo asignado). 

El análisis de lo ejecutado a lo largo del año 2017 revela que el 4 % del PIB para educación puede ser insuficiente para seguir aumentando los servicios educativos y no educativos ligados a la ampliación de la Jornada Escolar Extendida, con su incidencia en el aumento en gastos de personal y servicios asociados de alimentación escolar. En el año 2017, los gastos de inversión en construcción y rehabilitación de planteles escolares ascendieron apenas a un 7.61 % del total gastado, mientras que los Servicios de Bienestar Estudiantil supusieron un 13.25 %. 

Como resalta un informe de la Oficina de Planificación y Desarrollo Educativo: “A partir de la asignación del 4.0 % del PIB corriente para el sector de la educación preuniversitaria, el Ministerio de Educación ha percibido RD$ 91, 934,426,772 adicionales. De este monto, RD$ 61,380,161,771 (66.77 % de los recursos adicionales), han ido al gasto directo en personal (carga fija salarial, contribuciones a la Seguridad Social, pensiones y jubilaciones); RD$ 8,682,613,105 al gasto de capital (9.44 %) y RD$ 21,871,651,896 a otros gastos operativos (formación docente, alimentación escolar, transferencias corrientes a los centros, mantenimiento escolar y suministros de aula), es decir, un 23.79 %. Por tanto, el 90.56 % de los recursos adicionales proporcionados por el 4.0 % han ido a los renglones vitales del gasto corriente y el 9.44 % al renglón de capital”. 

Ante esta realidad expuesta en lo financiero, como consecuencia operativa de una línea de acción estratégica -adopción de la modalidad de Jornada Extendida desde 2013- su sostenibilidad dependerá mucho de la vigilancia de los reguladores presupuestarios y el Minerd en torno a la evolución de la implementación de esta línea de política. La tendencia del gasto nos está diciendo que la necesidad de recursos presupuestarios pudiese estar por encima de la asignación actual”[1].

Fortalecer la vinculación y fomentar la participación de las familias, las comunidades, asociaciones sin fines de lucro (ASFL) y gobiernos locales con los centros educativos

La estrategia 09.2.1 del PEE 2017-2020 se orienta a fortalecer la vinculación y fomentar la participación de las familias, las comunidades, asociaciones sin fines de lucro (ASFL) y gobiernos locales con los centros educativos.  Las acciones comprendidas en la estrategia son: promover la participación de niños, niñas y adolescentes en los centros educativos; promover la participación de padres, madres y tutores, como actores comprometidos en la construcción de una educación de calidad; promover la participación de las comunidades y actores locales en el desarrollo de planes conjuntos; diseñar e implementar acciones de sensibilización y capacitación a padres, madres y actores locales; y fortalecer espacios de participación de organizaciones sin fines de lucro en la gestión de los servicios educativos.

En relación con esta estrategia, el Ministerio reporta en su Memoria de 2017 que se han constituido 22,000 Comités de Curso y 5,394 Asociaciones de Padres, Madres, Tutores y Amigos de la Escuela en los centros educativos de gestión pública y privada.

Fortalecer la articulación y sostenibilidad de los mecanismos de participación social

La última estrategia de la Meta 9 del PEE 2017-2020, la estrategia 09.2.2, está encaminada a fortalecer la articulación y sostenibilidad de los mecanismos de participación social. Las acciones previstas son dos:

La Iniciativa Dominicana por una Educación de Calidad ha continuado con su apoyo a la planificación participativa del MINERD y el seguimiento y monitoreo de lo planificado. En diciembre de 2016 se publicó el Informe de Sistematización de la IDEC, elaborado con el apoyo de USAID y el Banco Mundial. El informe califica a la IDEC como un ejemplo de planificación consensuada y participativa de acciones de gobierno en el campo educativo. Después de analizar sus logros y debilidades propone cuatro escenarios posibles para la IDEC, tras la conclusión del mandato de Gobierno de 2012-2016 en el que fue concebida.

El primer escenario tiene como objetivo incrementar la calidad de los mecanismos de control y monitoreo del Pacto Educativo aprovechando la experiencia de la IDEC. De esta manera la IDEC podría ser algo así como el observatorio del Pacto. El segundo escenario contempló una reedición del proceso de planificación de la IDEC, pero aplicado a una instancia específica: la adecuación de las metas del Pacto Educativo y la Estrategia de Desarrollo para el período 2017-2020. En el tercer escenario la IDEC se convertiría en un Observatorio Educativo de expertos que produzca un informe anual sobre el estado de la educación en República Dominicana. En el último escenario, la IDEC se centraría en fortalecer las capacidades y articulaciones de la sociedad civil en la veeduría del Pacto Educativo.

De los escenarios posibles, se optó, básicamente, por el segundo: apoyar al MINERD en la formulación del Plan Estratégico 2017-2020 y continuar con su tarea de seguimiento y monitoreo de este Plan del sector educativo no universitario. Algunos elementos de los otros escenarios podrán sumarse a esta línea central.

La IDEC participo así en la elaboración del Plan Estratégico de Educación 2017-2020 convocando a expertos nacionales e internacionales para apoyar el proceso. Este informe, es el primero de la serie de informes de seguimiento y monitoreo que continuarán hasta finales del 2020.


[1] Informe sobre la situación y evolución de la ejecución presupuestaria 2017. Oficina de Planificación y Desarrollo Educativo. (http://www.ministeriodeeducacion.gob.do/transparencia/file/descarga?fileNombre=Informe+de+Ejecuci%C3%B3n+2017.pdf&fileExt=pdf&fileName=informe-de-ejecucion-2017pdf.pdf&category=presupuesto&subcategory=ejecucion-presupuestaria)


Última actualización: Octubre de 2018